|
НАЦИОНАЛНА СТРАТЕГИЯ ЗА ПРЕВЕНЦИЯ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НА АСОЦИАЛНОТО ПОВЕДЕНИЕ И ПРЕСТЪПЛЕНИЯТА НА МАЛОЛЕТНИ И НЕПЪЛНОЛЕТНИ
Приета с Решение № 17 на Министерския съвет от 13 януари 2003 г.
1. Въведение
През последните години Република България осъществи значителен напредък в процеса на усъвършенстване на системата си за превенция и противодействие на правонарушенията, извършвани от малолетни и непълнолетни. Въпреки това, както в повечето страни в преход, процесът на реформиране е продължителен и трябва да се отчита влиянието на социалните и икономически трудниости, пред които са изправени тези страни, върху най-уязвимата част от населението - децата и техните семейства. Процесът е свързан с ангажиментите на България, произтичащи от международноправните актове.
Процесът на реформа е в съответствие и с усилията на страната ни в изпълнение на критериите за присъединяването към Европейския съюз в областта на правосъдието и вътрешните работи, с акцент върху човешките права и по-специално правата на детето.
Националната стратегия е резултат от следните процеси:
- Консултации в областта на младежкото правосъдие, започнали през 2001 г. с подкрепата на регионалната служба на УНИЦЕФ за страните от Централна и Източна Европа и Балтийските страни относно системата за младежко правосъдие в България, във връзка с доклада "Деца в конфликт със закона".
- През май 2000 г. с решение на Комитета на министрите по препоръка на Европейския комитет по проблемите на престъпонстта към Съвета на Европа, започна дейността на Експертен комитет на Съвета на Европа относно новите начини за противодействие на младежката престъпнаст и за ролята на системата за младежко правосъдие. Експертният комитет се състои от представители на 21 от всичките 44 страни-членки на Съвета на Европа и има за задача изработването на проект на Препоръка за новите алтернативни подходи за протеводействие на младежката престъпност, като специално ударение се поставя върху превенцията, защитата на правата на непълнолетните в институциите и своевременните програми за ресоциализация на младите правонарушители. Окончателният текст на Препоръките ще бъде изготвен през април 2003 г. и одобрен от Комитета на министрите през 2003 г. България участва в работата на Експертния комитет от създаването му чрез свой представител от Министерството на правосъдието.
В резултат на консултативния процес по инициатива на Министерство на правосъдието бе взето решение за изработване на Стратегия за реформа в системата за младежко правосъдие. Със заповед на министъра на правосъдието бе сформирана Междуведомствена работна група по изработването на Стратегията и Плана за действие по изпълнението й.
Изработването на Стратегията е отражение на стремежа на България по посока на продължаване на хармонизацията на българското законодателство с международните стандарти. Някои от основните международни инструменти, които поставят правата на детето в центъра на системата за младежко правосъдие са, както следва:
- Конвенцията на ООН за правата на детето (1989);
- Минималните правила на ООН за прилагането на младежкото правосъдие (1985, Пекински правила)
- Ръководни насоки на ООН за превенция на правонарушенията от непълнолетни (1990, Ръководни насоки, Риад)
- Правилата на ООН за защита на непълнолетните лишени от свобода (1990)
- Правилата на ООН относно минималните стандарти за алтернативни мерки и санкции.
Следва да се имат предвид и някои от регионалните стандарти(1), приети от Парламентарната асамблея и Комитета на министрите към Съвета на Европа, които важат в голяма степен и за България. В Деветия общ доклад от 1999 г. на Комитета на Съвета на Европа за предотвратяване на изтезанията и нечовешкото и унизително отношение, съвсем наскоро беше включен раздел за "Непълнолетни лишени от свобода", където Комитетът определя редица правни гаранции за хуманно отношение към непълнолетните, лишени от свобода: отделни помещения за непълнолетните лишени от свобода; екипи от квалифицирани специалисти от различни професии; минимални изисквания за условията в помещенията за задържане под стража; необходим минимум от изисквания при различните режими в местата за лишаване от свобода; контакти с външния свят; дисциплинарни мерки; оплаквания и процедури за инспекция; медицинско лечение.
Съвета на Европа е приел и редица акове по отношение на детското асоциално поведение и прастъпленията, извършени от непълнолетни като:
- Европейската конвнеция за упражняване правата на детето, 1996 г.
- Препоръка (87) 20 относно обществените мерки срещу противообщестествените прояви на ненавършилите палнолетие лица;
- Препоръка (2000) 20 относно ролята на ранната психо-социална интревенция за превенция на престъпността;
- Препоръка (2000) 22 относно подобряване прилагането на Европейските правила за санкциите и мерките в социалната среда.
2. Основни принципи
Националната стратегия, при зачитане правата на детето, включва следните основни принципи:
1. Системата за противодействие на детската престъпност следва да бъде разглеждана като част от процесите на развитие в страната в рамките на хуманното отношение към малолетните и непълнолетните, като по такъв начин се подпомага както защитата на малолетните и непълнолетните, така и опазването на обществения ред.
2. Мобилизация на всички възможни ресурси включително семейството, училището, институциите, доброволци и други общноствени структури с оглед на намаляване на нуждата от намеса на закона.
3. Системата за осъществяване на правосъдие по отношение на ненавършилите пълнолетие да отчита необходимостта от добро физическо и психическо състояние на тези лица, като реакцията спрямо непълнолетните правонарушители да бъде пропорционална както на обстоятелствата относно провонарушителя, така и на обстоятелствата отнсно правонарушението.
4. Право на всяко дете, заподозряно, обвинено или признато, че е извършило правонарушение, е да бъде третирано по начин, съвместим с чувството му за собствено достойнство с цел да се постигне уважение от страна на детето към основните човешки права и свободи на другите членове на обществото, като се вземат пред вид възрастта на детето, необходимостта да се подпомага неговата реинтегрирация и приемането от него на конструктивна роля в обществото.
5. Съдът, прокуратурата и полицията да имат правомощията да отклоняват случаите на правонарушения, извършени от ненавършили пълнолетие лица, и да ги насочват за решаване от извънсъдебен орган, без да прибягват до образуване на наказателно дело.
6. Развиване на алтернативни мерки на задържането под стража и лишаването от свобода.
7. При извършване на правонарушение от страна на детето трябва да се положат максимални усилия за справяне с проблема в семейната и обичайната социална среда. Когато спрямо детето е наложена мярка за неотклонение, следва да се използват всички възможни средства, за да му се осигури възможност да поддържа контакт със семейството си.
8. Системата за противодействие на асоциалното поведение и престъплнеията на малолетните и непълнолетните трябва да се основава на наличието на обучен и квалифициран персонал.
9. За успешната превенция на правонарушенията на непълнолетните са необходими усилия от страна на цялото общество. Доброто физическо и психическо състояние на младите хора от ранното им детство трябва да бъде фокус на всяка превантивна програма.
10. За превенция на правонарушенията и социалните патологии при малолетните и непълнолетните трябва да се развиват програми на общестевна основа.
11. Арестуването, задържането под стража или осъждането на лишаване от свобода трябва да бъдат в съответствие със закона и да се изпълват само като крайна мярка и за възможно най-кратък период.
Настоящата национална стратегия за младежко правосъдие се основава на най-добрия интерес на детето, като се отчита не само зачитане правата на детето, но също така и отговорността, за извършеното деяние. Конвенцията на ООН за правата на дедето и други международни инструменти, изискват от държавата да осигури необходимата подкрепа на семействата, за да могат родителите да изпълняват родителските си задължения. Националната стратегия отчита необходимостта с малолетните и непълнорлетните, които са извършили правонарушение или за които съществува опасност да извършат правонарушение да се работи в тяхната семейна и социална среда. Стратегията оценява необходимостта от наблюдение и оценка на реформите в системата за превенция и противодействие на младежката престъпност.
3. Съществуваща ситуация
Националната реформа в системата за превенция и противодействие на младежката престъпност ще се основава на спазване на международните стандарти, но също и на традициите и дистиженията на съществуващата българска системата. Главните компоненти са както следва:
I. Съществуваща законодателна и институционална рамка
II. Анализ и оценка на данните за правонарушения и престъпления, извършвани от малолетни и непълнолетни
III. Международни стандарти
I. Съществуваща законодателна и институционална рамка
А. Законодателна рамка
Глава трета "Наказателно отговорни лица" и глава шеста "Особени правила за непълнолетните", както и текстовете на чл. 67, ал. 3, чл. 71, чл. 86, ал. 1, т.4 от Наказателния кодекс, Обща част съдържат специални разпоредби, уреждащи статута на непълнолетните правонарушители.
Нормите на НК определят възрастовата граница за носене на наказателна отговорност-14 години, като допълнителен критерий е способността на непълнолетния да разбира свойството и значението на деянието и да ръководи постъпките си. Целите на наказанието, налагано на непълнолетни е преди всичко превъзпитание и подготовка за общестевнополезен труд. На непълнолетните се налага само ограничен кръг от предвидените в НК видове наказания-лишаване от свобода, обществено порицание и лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност, а с последните изменения в НК от 2002 г. и пробация за навършилите 16-годишна възраст непълнолетни. за непълнолетните се прилага институтът на замяна на предвидените в особената част на НК наказания. С особена важност е възможността за пренасочване на непълнолетния от наказателното производство към местните комисии за борба с противообществените прояви на малолетни и непълнлетни като алтернативна форма на наказателната репресия. НК съдържа също така и уредба на изключенията от общите принципи относно условното осъждане, предсрочното освобождаване и реабилитацията, прилагани по отношение на непълнолетните.
Специална уредба съдържа и глава двадесета, раздел І на Наказателно-процесуалния кодекс "Особени правила за разглеждане на дела за престъпления, извършени от непълнолетни". Тези текстове уреждат видовете мерки за неотклонение, прилагани по отношение на непълнолетни извършители. Те устаонвяват задължително предварително производство по дела за престъпления, извършени от непълнолетни. Разпоредбите на раздел І, глава ХХ също така предвиждат събиране на данни за личността на непълнолетния, участие на педагог или психолог при разпита, възможност за присъствие на родителя или попечителя при предявавне на обвинението, както и за тяхното участие при разглеждане на делото. Императивна е разпоредбата на чл. 383 от НПК предвиждащ разглеждане на делата за престъпления, извършени от непълонлетни при закрити врати.
Законът за изпълнение на наказанията също определя специален режим за изтърпяване на наказанието лишаване от свобода на непълнолетни в глава ХІ "Особени разпоредби за изпълнение на наказанието лишаване от свобода по отношение на непълнолетните". Значително облекчени са условията, при които нетпълнолетните изтърпяват наказанието, като се набляга на индивидуални програми за ресоциализация и реинктеграция след оценка и анализ на състоянието и нуждите на всеки непълнолетен. Законът създава гаранции за спазване на човешките права на непълнолетните в глава ІІ "Правно положение на лишените от свобода", където са уредени всички права, с които те се ползват и всички задължания, които трябва да изпълняват. Изпълнението на наказанието лишаване от свобода по отношение на непълнолетните има за цел преди всичко да бъдат те превъзпитани и подготвени за общественополезен труд. При постъпването им в поправителния дом непълнолетните се настаняват в приемна, където престояват от 14 денонощия до един месец под наблюдение на възпитател, лекар и психолог. Постъпващите за първи път се настаняват в отделни помещения от останалите. Към всеки поправителен дом се създава педагогически съвет. На непълнолетните се осигурява най-малко два часа дневно престой на открито. Непълнолетните имат неограничено право на кореспонденция.
Противодействието на детското асоциално поведение и мерките, които са алтернатива на наказанието по отношение на децата-правонарушители, са регламентирани със Закона за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните (ЗБППМН). С този закон е уредена дейността и функциите на системата за превенция и противодействие. Към този закон съобразно препоръките на Минималните стандартни правила на ООН за правораздаване при непълнолетните, с цел избягване на наказателната репресия и занимаването с детето от извънсъдебен орган, препращат разпоредбите на Наказателния кодекс.
Законът за закрила на детето урежда правата, принципите и мерките за закрила на детето в съответствие с Конвенцията на ООН за закрила на детето, като гарантира правната защита на детето в производставта пред всички видове държавни институции. Законът създава някои напълно нови за българската правна система институти като полицейската закрила и приемните семейства. Законът определя структурата и дейността на органите по закрила на детето на централно и местно ниво.
Към основните закони съществува и поредица от подзаконови нормативни актове-правилници, наредби и инструкции, регламентиращи детайлно отделни проблеми или уреждащи функциите и правомощията на различните органи и институции, работещи по проблемите на детската престъпност и асоциалното повдение на малолетни и непълнолетни.
Б. Институционална рамка
Българското законодателство не урежда изрично специализация на магистрати по дела за престъпления извършени от непълнолетни. На практика по реда на вътрешноадминистративното разпределение такава специализация съществува в редица съдилища, прокуратури и следствени служби.
Съгласно Закона за БППМН системата за превенция и противодействие на детското асоциално поведение включва: Централна комисия за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните към Министерски съвет (ЦКБППМН към МС), местни комисии за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните (МКБППМН) в общините и районите, обществени възпитатели и социални работници, детски педагогически стаи (ДПС) и домове за временно настаняване на малолетни и непълнолетни (ДВНМН) към МВР, социално-педагогически интернати (СПИ) и възпитателни училища-интернати (ВУИ) към МОН, приюти за безнадзорни деца.
Централната комисия координира дейността на държавните органи във връзка с превенцията и противодействието на детското асоциално поведение, ръководи методически дейността на местните комисии за БППМН в страната, прави предложения пред органи и институции, анализира и обобщава статистически данни, изследва тенденции, организира и осъществява проучвания и изследвания и не на последно място работи по посока повишаване чувствителността на обществото към децата с проблеми. В състава на Комисията се включват заместник-министри на министерствата, които имат отношение към предотвратяването и противодействието на детското асоциално поведение, заместник-ръководители на ВКС, ВКП и НСС, както и представители на институции и неправителствени организации (НПО), чиято дейност е свързана с детската проблематика.
По Закона за закрила на детето е създадена Държавна агенция за закрила на детето към Министерски съвет, която е специализиран орган за ръководство, координиране и контрол в областта на закрилата на детето. Към Държавната агенция за закрила на детето се изгражда Национален съвет за закрила на детето с консултативни функции, в който участват представители на Министерството на труда и социалната политика, Министерството на правосъдието, Министерството на образованието и науката, Министерството на здравеопазването, Министерството на вътрешните работи, Министерството на финансите, Министерството на културата, Министерството на младежта и спорта, както и юридически лица с нестопанска цел, които имат за предмет на дейност закрилата на децата. Съгласно закона специализирани органи за провеждане политиката за закрила на детето в общините са общинските служби за социално подпомагане, към които се обособяват отдели за закрила на детето.
В Дирекция "Нацианална служба полиция" съществува сектор "Детска престъпност". Към общините функционират детски педагогически стаи, които се завеждат от инспектори с висше педагогическо облразование. В системата на МВР са създадени и домове за временно настаняване на малолетни и непълнолетни, в които се настаняват малолетни и непълнолетни, на които не може да се установи местожителството; заловени в скитничество, просия, проституция, злоупотреба с алкохол, разпространение или употреба на наркотици или други упойващи вещества; извършили противообществена проява и изпаднали в такова състояние на безнадзорност. Престоят в домовете е ограничен до 15 дни, като престой над 24 часа се разрешава от прокурор.
ІІ. Анализ и оценка на данните за правонарушения и престъпления, извършвани от малолетни и непълнолетни
А. Рискови фактори
Социалната и икономическа ситуация в България поставя много деца и семейства в риск от извършване на противообществени прояви и престъпления. Криминогените фактори, които обуславят асоциалното поведение са:
1. Проблеми, свързани с безработицата и ниския жизнен стандарт;
2. Деформации в ценностната система и негативно отношение към правните и обществените норми;
3. Липсата на възможности и нежеланието за запълване на свободното време на децата са смислени, полезни и необходими за развитието им дейности - спорт, творчество, изкуство;
4. Психо-травмиращите отношения в семейството и микросоциалната среда, педагогическата занемареност, престъпната безотговорност и безнаказаност на някои родители;
5. Личностни особености, социално-психични деформации, ценностни дефицити и недостатъчен самоконтрол при проблемните деца;
6. Необхващане и отпадане от училище на подлежащите на задължително образование малолетни и непълнолетни.
Социалната оценка за грижите за детето в България, проведено през 2000 от ПРООН и финансирана от Световната банка и UNDESA, също подчертава степента на силно неблагоприятното положение, в което са изпаднали много семейства и деца, като е изразена особена загриженост по отношение на децата разделени от техните семейства, и ромските деца и семейства.
Националната стратегия е насочена към превенция и противодействие на асоциалното поведение на малолетните и непълнолетните в България чрез превантивни мерки с цел да бъде преодоляно отрицателното влияние на семейната, социалната и икономическата ситуация, в която децата се намират. В превенцията следва да се включи социална програма с ангажименти на различните министерства и организации и координация на техните действия с цел подобряване жизнения стандарт на децата.
Б. Извършване на престъпления и правонарушения от малолетни и непълнолетни
В периода 2000-2001 се наблюдава устойчивост в общия брой на противообщестените прояви извършени от малолетни и непълнолетни: от 10 305 през 2000 г. на 10 322 през 2001 г. В същото време се наблюдава нарастване броя на престъпленията (правонарушенията), извършвани от малолетни и непълнолетни: от 7 356 през 2000 г. на 8 662 през 2001 г. Наложените възпитателни мерки, прилагани от местните комисии за борба с противообщественото поведение на малолетни и непълнолетни са: 6800 за 2000 г. и 7045 за 2001 г.
През 2001 г. са били осъдени 3 259 непълнолетни, което представлява общо 11.3% от всички осъдени лица през 2001 г. От тях 1073 са били контингент на детските педагогически стаи. Броят на непълнолетните с предишни присъди е 655 за 2001 г. или това представлява 20% от всички осъдени непълнолетни, което бележи нарастване с 4% в сравнение с данните от 2000 г. От общия брой осъдени 3 259 непълнолетни на 638 от тях са били прилагани възпитателни мерки от местните комисии за борба с противообщественото поведение на малолетни и непълнолетни. При част от осъдените непълнолетни прилаганите възпитателни мерки не са постигнали необходимия ефект.
При анализа на структурата на криминалните деяния при малолетните се очертават негативни тенденции при блудствата, кражбите (в това число джебчийските кражби), хулиганството. Общо деянията против реда и общественото спокойствие през последните две години са нараснали близо три пъти.
При непълнолетните се наблюдава нарастване при изнасилванията, кражбите, в т.ч. взломни, джебчийски, отнемане на МПС, престъпленията против реда и общественото спокойствие, включително хулиганство, престъпления, свързани с наркотици.
Наркоманията и проституцията сред малолетните и непълнолетните продължава да бъде обезпокоителен проблем.
Констатира се увеличение на броя на децата-жертви на престъпления. Продължава масовото използване на деца за просия в нарушение на Конвенцията на ООН за правата на детето и НК. Това явление вече е свързано и с международни групи, които организират трафик на деца за просия и джебчийство зад граница.
ІІІ. Международни стандарти
А. Съответствие
В много аспекти законодателната и институционална рамка, насочена към превенция и противодействие на асоциалното поведение и престъпленията извършени от малолетни и непълнолетни е в съзвучие с международните стандарти:
1. Гаранции за хуманно третиране на непълнолетните правонарушители чрез особените правила в Наказателния кодекс, Наказателно-процесуалния кодекс и Закона за изпълнение на наказанията.
2. Наказанието лишаване от свобода по отншение на непълнолетни се прилага само в краен случай.
3. Ограничено налагане на наказанията по НК и разширено прилагане на възпитателни мерки като алтернатива на наказателната репресия посредством действието на специалния ЗБППМН.
4. Законово регламентиран алтернативен подход-наличие на установена процедура за непредаване на съд и пренасочване на случая за решаване от извънсъдебен орган-МКБППМН.
5. Действащи в съответствие с препоръките на Минималните стандартни правила на ООН и чл. 40 от Конвенцията на ООН за правата на детето алтернативни извънсъдебни органи - Местни комисии за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните (МКБППМН).
6. Изградените по ЗБППМН органи-МКБППМН, притежават широки правомощия за преценка относно най-подходящата мярка при решаване на възпитателните дела в съответствие с правило 3.3 от токийските правила.
7. Съответствие на предвидените от Закона и прилаганите от местните комисии мерки с препоръчваните от правило 18.1 от Минималните стандартни правила на ООН мерки.
8. Налагането на възпитателните мерки, свързани с отделяне от семейството, е възможно само като крайна мярка.
9. Законово уредена възможност за участие на гражданското общество на национално и местно ниво в противодействието на детското асоциално поведение чрез държавно-обществените органи-ЦК и МКБППМН, регламентирани в ЗБППМН.
Б. Нуждата от реформа
Въпреки съответствието с международните стандарти, има сфери, които не са напълно хармонизирани с международните изисквания:
1. Необходимост от обогатяване на програмите за превенция в различните сфери на дейност.
2. Въвеждане на нови видове наказания, налагани на непълнолетни.
3. Ускоряване на процедурата за ограничаване и лишаване от родителски права при неполагане на грижи за детето.
4. Необходимост от законово регламентиране на по-кратки срокове за разглеждане на делата за престъпления, извършени от непълнолетни.
5. Осигуряване на процесуални гаранции и възможност за обжалване на възпитателните мерки както след тяхното налагане, така и по време на изпълнението им.
6. Въвеждане на нови видове възпитателни мерки и финансово обезпечаване на ефективното прилагането на съществуващите мерки. Въвеждане на нови видове мерки за въздействие и осигуряване ефективността на санкциите по отношение на родители, които не полагат достатъчно грижи за децата.
7. Осигуряване на пълен съдебен контрол върху мерките, при които детето се отделя от семейството.
8. Законово регламентиран механизъм за усъвършенстване и повишаване квалификацията на специалистите, ангажирани в различните сфери на превенция и противодействие на детското асоциално поведение.
9. Недостатъчно участие на гражданското общество в превенцията и противодействието на детското асоциално поведение.
10. Необходимост от експериментално разкриване на заведения от преходен тип между лишаването от свобода и освобождаването.
4. Главна цел
В съответствие с принципа за най-добрия интерес на детето, включващ както правата, така и отговорностите на децата, главната цел на Националната стратегия е намаляване на престъпленията и асоциалните прояви на малолетните и непълнолетните и създаването на превантивна среда, способстваща за това.
5. Основни механизми
Главната цел ще бъде изпълнявана посредством следните механизми:
1. Развитието програми, насочена към ограничаване на криминогенните фактори, програми за ранна превенция, програми за деца в риски програми за превенция на рецидива.
2. Промени в нормативната база, свързани с осигуряване на най-добрия интерес на детето и обезпечаване ефективното прилагане на законодателните мерки.
3. Осигуряването на адекватна правна защита за децата във всички стадии на съдебното и извънсъдебното производство.
4. Специализация на магистрати.
5. Разработване на алтернативи на задържането под стража и разнообразяване на наказанията без лишаване от свобода.
6. Повишаване на квалификацията, подобряване на уменията и установяване на критерии за подбор на специалисти в системата за превенция и противодействие на детското асоциално поведение.
7. Ресурсно и кадрово осигуряване на системата за превенция и противодействие на детското асоциално поведение на централно и местно ниво.
8. Укрепване на взаимодействието между органите и институциите с ясно разграничаване на техните функции и правомощия.
9. Изработване на механизъм за координация по изпълнението на националната стратегия.
10. Разпространяване на публична информация и взаимодействие с медиите.
11. Активизиране на гражданското общество.
6. Заключение
Националната стратегия се създава за децата, за техните семейства и за обществото като цяло.
(1)Актуализираната стратегия за реформа на българската съдебна система е приета с Решение №260 на Министерски съвет от 21 април 2003 г.
|